NATURALEZA Y ALCANCES JURÍDICOS DE LA ACCIÓN POPULAR

Con la promulgación de la Constitución Política del Estado en febrero de 2009, la voluntad del constituyente en representación de la soberanía popular, ha previsto como mecanismos de defensa constitucional, Acciones de carácter tutelar, entre ellas la “Acción Popular[1]” que tiene por finalidad la defensa de los derechos e intereses colectivos, en relación al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza. Dicha normativa Constitucional permite a cualquier ciudadano por si o en representación de una colectividad a activar este mecanismo de defensa constitucional.

El Articulo 135 de la norma suprema, prescribe que la “Acción Popular” Procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de las personas individuales o colectivas, que violen o amenacen con violar DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS, lo que implica la positivación constitucional del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que en la doctrina internacional se conoce como los derechos de tercera generación, lo que expresado en el Estado Plurinacional de Bolivia, se entiende como la eficacia constitucional de los Derechos e Intereses colectivos.

La Acción Popular, está íntimamente ligada a la autodeterminación de los pueblos, el derecho al desarrollo, el derecho al medio ambiente sano, la solución de problemas ecológicos, el derecho a la mejor calidad de vida, a la solidaridad y otros.

En palabras del Dr. Rivera Santivañez:

“La acción popular es un proceso constitucional de naturaleza tutelar que tiene por objeto la protección inmediata y efectiva de los derechos e intereses colectivos, contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de autoridades públicas o personas particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión[2]”.

Para Néstor Raúl Correa, citado por Rivera Santivañez, “la Acción Popular, es el proceso judicial constitucional autónomo para proteger los derechos colectivos, con una triple finalidad; normalmente prevenir, a veces restituir y excepcionalmente indemnizar[3]”

En síntesis, y apoyados en la opinión de Rivera Santivañez,  la naturaleza jurídica de la Acción Popular, es un proceso constitucional, de tramitación sumarísima y extraordinaria, que tiene por finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, frente a las acciones u omisiones ilegales o indebidas de las autoridades públicas o personas particulares, que los restringen o amenazan con restringirlos.

Citando la norma procesal constitucional, La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados. Así también lo ha interpretado el TCP[4].

La naturaleza de la Acción Popular esta entendida como un proceso constitucional cuyas características son resumidas de la siguiente manera:

1)       Es un proceso constitucional de naturaleza tutelar.

2)      Es una acción principal y directa.

3)      Es una acción para la prevención y la restitución de los derechos e intereses colectivos.

4)     Es una acción imprescriptible y no se opera su caducidad[5].

La finalidad de la Acción Popular, mas allá de proteger los derechos colectivos, también busca preservar el patrimonio histórico y humano, así lo ha interpretado el TCP[6].

En este entendido y dado que se ha explicado cual la naturaleza jurídica de la Acción Popular, cabe resaltar, que según la doctrina, así como la jurisprudencia constitucional, el alcance de la misma, implica la protección de los derechos e intereses colectivos, la norma constitucional, define una lista especifica de Derechos, relacionados al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública y el medio ambiente y otro de similar naturaleza[7].

Sin embargo no debemos subsumir que el alcance de la Acción Popular se circunscribe a tales derechos solamente. Rivera Santivañez claramente ha detallado el alcance de la Acción Popular y cuales los derechos que tutela la misma:

1. Derecho al patrimonio público.
2. Derecho al espacio público.
3. Derecho a la seguridad (seguridad pública, la seguridad humana).
4. Derecho a la salubridad pública.
5. Derecho al medio ambiente.
6. Derecho a la autodeterminación[8].
7. Derecho a los servicios públicos.
8. Derechos de los usuarios y consumidores.
9. Derechos colectivos[9] de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos[10].

La interpretación del Tribunal Constitución Plurinacional, respecto al alcance y los derechos tutelables por la Acción popular, también es amplia y no limita la tutela de los derechos mencionados tan solo en la Constitución[11].

En consecuencia, la naturaleza jurídica y el alcance de la Acción Popular está claramente explicada y fundamentada, y no deberá tomarse limitaciones a las contenidas o enumeradas en el Art. 135 de la Constitución, y no solo deberá tutelarse o pretender que se tutele, derechos colectivos relacionados al patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente.

En este sentido, mas allá de haber enunciado algunos derechos colectivos, se hace imprescindible detallar sobre los mismos.

Los Derechos colectivos o de tercera generación, son derechos de tipo supraindividual que involucran a la comunidad. Según el Dr. Hernán Valencia R. “Los derechos colectivos o comunitarios se particularizan porque su titularidad es conjunta, varias personas naturales o jurídicas se constituyen en los derechohabientes o titulares de la facultad”.

Derechos Colectivos e  intereses difusos:

El origen de los Derechos Humanos, tiene su sustento en la protección de la libertad y la igualdad de los ciudadanos individuales. Todos los países han adoptado la idea de constitucionalizar los derechos como fuerza normativa y de aplicación directa, por el sustento fundamentador, de que el ser humano cuenta con garantías que el Estado le otorga por aquella simple cualidad.

En el decantar de los tiempos, la individualidad se ha convertido en el respeto a lo diverso, la esencia de cada ciudadana y ciudadano a su particularidad, sin embargo, el tiempo también nos ha demostrado, que los grupos sociales, también encuentran dentro de su heterogeneidad, la particularización con el resto de la sociedad. Como menciona Will Kymlicka;

“Las diversas formas de ciudadanía diferenciadas en función del grupo se describen muchas veces, tanto por sus defensores como por sus críticos, como “derechos colectivos”. Esta terminología puede ser bastante engañosa. Una de las razones de ello es que la categoría de derechos colectivos es extensa y heterogenea. Comprende los derechos de sindicatos y corporaciones; el derecho a entablar litigios como acciones de clase; el derecho de todos los ciudadanos a un aire no contaminado, etecetera[12]”

Siguiendo al mismo autor, para muchas personas, la idea de derechos diferenciados o de grupo parece contradecir la filosofía del liberalismo, se centra en la fragmentación de grupos y la defensa de algunos en desmedro de otros.

A la vez se presume preferencia a los derechos de las colectividades antes que de las individualidades, cosa completamente errónea. También erróneo resulta suponer que los derechos colectivos son derechos  ejercidos por colectividades, como algo opuesto a los derechos ejercidos por lo individuos, y que los primeros entran en conflicto con los segundos.

“Muchos liberales temen que los “derechos colectivos” reivindicados por los grupos étnicos y nacionales sean, por definición, contrarios a los derechos individuales. Este parecer ha sido popularizado en Canadá por el antiguo Primer ministro Pierre Trudeaun, que explico su posición a los derechos de autogobierno para el Quebec diciendo que creía en  “la primacía del individuo”, que “solo el individuo posee derechos”. Sin embargo, esta retorica sobre derechos individuales versus derechos colectivos es de poca ayuda. Debemos distinguir entre dos tipos de reivindicaciones que un grupo étnico o nacional podría hacer. El primero implica la reivindicaicion de un grupo contra sus propios miembros; el segundo implica la reivindicación de un grupo contra la sociedad en la que esta englobado”[13].

Las reivindicaciones del grupo étnico o nacional contra la sociedad en la que esta englobado, implica el entendimiento de una protección de minorías versus mayorías.

Se entiende que la minoría va a defenderse del poder político o económico de la sociedad y en muchos casos de ambas amenazas de seguir englobando lo diverso a un solo modo de pensar, de continuar con el Estado-Nación, y el Estado-Monocultural, que ya ha superado su barrera centrista con la promulgación de la Constitución política boliviana de 2009.

Kymlicka, menciona los derechos reivindicatorios de los grupos étnicos y nacionales, definiendo límites y realidades que se han presentado y se presentaran en esta lucha reivindicatoria,  de plasmar la pluralidad como base de la coexistencia de la sociedad en un Estado:

a)     Los derechos especiales de representación para un grupo dentro de las instituciones políticas del conjunto de la sociedad hacen menos probable que una minoría nacional o étnica sea ignorada en decisiones que afectan globalmente al país.

b)     Los derechos de autogobierno confieren poderes a unidades políticas más pequeñas, de manera que una minoría nacional no puede ser desestimada o sobrestimada por la mayoría en decisiones que son de particular importancia para su cultura, como las cuestiones de educación, inmigración, desarrollo de recursos, lengua y derecho familiar.

c)      Los derechos poliétnicos protegen prácticas religiosas y culturales específicas que podrían no estar adecuadamente apoyadas mediante el mercado (por ejemplo, subvencionando programas que fomenten las lenguas y las artes de los grupos), o que están en desventaja (muchas veces inintencionadamente) en la legislación vigente (por ejemplo, las exenciones a la legislación de cierre dominical o pautas indumentarias que entran en conflicto con creencias religiosas) [14].

Los derechos de tercera generación, y por tanto también los derechos colectivos, no entran en colisión con los derechos individuales, al contrario, sirven de complemento a los de las dos generaciones[15] anteriores en cuanto se refieren a la creación de condiciones concretas para el ejercicio de estos últimos.

Por ejemplo: el derecho de tercera generación al desarrollo, crea condiciones para ejercer efectivamente el derecho de segunda generación al trabajo. Así mismo, el derecho de tercera generación a un medio ambiente sano, es una condición necesaria para ejercer derechos de primera generación como el derecho a la vida, salud  o a la integridad física[16].

Los derechos colectivos de los pueblos y nacionalidades hacen parte de los Derechos Humanos, donde no solo los individuos o ciudadanos tienen derechos, sino también las colectividades o grupos sociales son sujetos de derechos, en consecuencia, se debe distinguir:

“los intereses colectivos de los intereses difusos, a partir de la existencia de una organización en los primeros. En ambos tipos de intereses hay una pluralidad de personas, pero en el caso de los interés colectivos esa pluralidad tiene una organización establecida para la obtención de un fin común…tanto los interés colectivos como los difusos se refieren a una pluralidad de situaciones de ventaja de carácter individual, pero en los primeros existe una organización, como expresión de la estructura tendencialmente unitaria del colectivo, que asegura una unidad de tratamiento de esos intereses y uniformidad de efectos de la resolución jurisdiccional; en tanto que en los segundos están considerados todavía en forma atomística, por lo que carecen de los instrumentos para una valoración unitaria. Las dos fórmulas conciernen a procesos de agregación de los intereses individuales e indican dos estadios diversos de fenómenos homogéneos en la sustancia. A nivel simplemente difuso faltan los mecanismos de coordinación de las voluntades, no se han establecidos los vínculos que pueden dar un carácter unitario a un conjunto de intereses iguales; a nivel colectivo existe en cambio una organización, en el sentido de que existen instrumentos de dirección y de control, y la dimensión supraindividual de los intereses adquiere su precisa relevancia jurídica”[17].

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[1] Instaurada en el Derecho Romano con rasgos profusos, denominado “Actio Popularis” cuyo objetivo en síntesis era la protección de los derechos con los que contaba cada comunidad, sin embargo también se encuentra en el Derecho Anglosajón en la denominada “Acciones de Clase” (…) terminología usada en Norte América, actos que eran utilizados de manera individual o muchas veces conjunta para proteger los intereses individuales y colectivos de sectores delimitados por su contorno territorial, desde esta misma perspectiva se encuentra como “Interest Públic actión”, denominación por el cual se tutelan derechos colectivos por equidad. Ver: Canedo Chávez R. Acciones constitucionales de defensa Sucre: El Original - San José; 2015, p. 583.

[2] RIVERA SJA. Jurisdicción Constitucional. tercera ed. Cochabamba: Kipus; 2011, p. 487.

[3] Ibid p. 487

[4] SCP- 0050/2014,  de 03 de enero: “El art. 135 de la CPE, instituyó la acción popular  como una de las acciones de defensa, estableciendo que “…procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta constitución…”.

La jurisprudencia constitucional, precisamente refiriendo a la naturaleza jurídica de esta acción a través de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, ha establecido que: “Cabe resaltar que esta acción está prevista en nuestra Ley Fundamental como una acción de defensa, entendiéndola como el derecho que tiene toda persona -individual o colectiva- de solicitar la protección de sus derechos e intereses colectivos -o difusos-; de ahí que también se configure como una garantía prevista por la Ley Superior, con una triple finalidad: 1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, por cuanto se restituye el goce de los derechos colectivos afectados su estado anterior”.

[5] Ibid p. 490 - 491

[6] SCP- 0050/2012-R,  de 04 de julio: “… los fines y funciones del Estado está el preservar como patrimonio histórico y humano, la diversidad plurinacional, así como, en cuanto a los derechos de los pueblos y naciones indígena originario, garantizar el uso práctica de la medicina tradicional, debiendo proteger dicho conocimiento como patrimonio de las naciones y pueblos indígena originario campesinos que comprende también las cosmovisiones, los mitos, la historia oral, las danzas, las prácticas culturales, los conocimientos y las tecnologías tradicionales, como parte de la expresión e identidad del Estado”.

[7]Bolivia CPE de 2009: Artículo 135. La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución.

[8] En el sistema constitucional boliviano el derecho a la autodeterminación está consagrado, a favor de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el artículo 30 de la Constitución, sobre la base de lo previsto en el artículo 2 de la misma Ley Fundamental, así como las normas previstas por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas, de los cuales es signatario el Estado Plurinacional de Bolivia. Ver: RIVERA SJA. Jurisdicción Constitucional. tercera ed. Cochabamba: Kipus; 2011, p. 506.

[9] En el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado boliviano en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, y reparando una injusticia histórica de la exclusión y marginación de las naciones y pueblos indígenas originarios, el Constituyente ha introducido en el Capítulo Cuarto, Titulo II, Parte Primera de la Constitución, normas que consagran los derechos colectivos de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos. Ver: RIVERA SJA. Jurisdicción Constitucional. tercera ed. Cochabamba: Kipus; 2011, p. 508.

[10] Ibid p. 499 – 508.

[11] SCP- 0176/2012-R,  de 14 de mayo: “De la interpretación teleológica, gramatical (art. 196.II de la CPE) y sistemática (art. 6.II de la LTCP), que facultan a este Tribunal, de las normas referidas, puede extraerse que la acción popular otorga protección a lo siguiente:

a) Los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional explícita por la acción popular son: el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente referidos expresamente por los arts. 135 de la CPE y 94 de la LTCP.

En este sentido, el concepto de derecho colectivo latu sensu incorpora e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos difusos, así la SC 1018/2011-R de 22 de junio, sostuvo que: “Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris 'Derechos Colectivos'…”.

En el marco del mismo fallo esta diferenciación llega a adquirir una gran importancia en cuanto a la legitimación activa, así se sostuvo que: “…la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato…”.

En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica” .

b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso -diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos, como sucede con el derecho al agua, que se constituye en un derecho autónomo y con eficacia directa que en su dimensión colectiva como derecho difuso y colectivo, encuentra protección por la acción popular.

c) Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos.

Dicho razonamiento encuentra mayor sentido si se considera el principio de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos previstos en el art. 13.I de la CPE y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, que reafirma que todos los derechos son indivisibles, interrelacionados e interdependientes, que no se constituyen en estancos separados los unos de otros sino necesarios en su globalidad para alcanzar un bienestar común y el vivir bien, esto implica que la restricción al núcleo esencial de un derecho pueda afectar negativamente a los demás.

Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexidad, así si bien el legislador constituyente, diferenció la acción de amparo constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, es posible que una misma causa, afecte tanto a derechos subjetivos como a derechos colectivos; de forma que, la tutela del derecho subjetivo mediante el amparo constitucional eventualmente e indirectamente puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos subjetivos.

[12] KYMLICKA W. La tensión entre los derechos colectivos y los derechos individuales. 2009. In: Los Derechos Colectivos. Quito: VyM Graficas.

[13] Ibid, p. 5.

[14] Ibid, p. 8.

[15] Derechos Civiles y Políticos y Derechos Económicos Sociales y Culturales.

[16] Los derechos colectivos se distinguen de otros derechos de tercera generación porque es relativamente posible determinar quiénes concretamente pueden reclamarlos o son afectados por su violación. De esta suerte, los derechos de tercera generación al desarrollo o a la paz los tenemos todos los miembros de la sociedad, son derechos difusos en cuanto su violación nos afecta a todos pero no es posible determinar específicamente a quienes. En contraste, los derechos colectivos tienden a referirse a grupos más específicos.

Los derechos colectivos de los pueblos indígenas son propios de quienes los integran. Los derechos colectivos de los consumidores y a un medio ambiente sano pueden ser difusos, pero en cuanto sea determinable quienes son los afectados por una determinada violación de los mismos se ajustan mejor al concepto de derechos colectivos. Por supuesto esta determinación del grupo concreto afectado no siempre es fácil o posible. Ver: GRIJALVA A. ¿Qué son los Derecho Colectivos? 2009. In: Los Derechos Colectivos. Quito: VyM Gráficas, p. 16.

[17] OVALLE FAVELA J. Acciones populares y acciones de defensa de los intereses colectivos. Boletin mexicano de derecho comparado. 2003, p. 587.